SPRAWOZDANIE Z AUDYTU
|
Nazwa zadania audytowego: Przestrzeganie w Urzędzie Miasta norm i przepisów BHP, wynikających z Kodeksu pracy.
Nr zadania audytowego: 6/5
Nazwa i adres jednostki audytowanej: Wydział Administracyjno – Gospodarczy, Referat Bezpieczeństwa i Higieny Pracy
Zespół audytorów i nr up.:
Piotr Wąsaty – Kierownik Referatu Audytu Wewnętrznego, nr up. 12/2005
Marek Żywicki – audytor wewnętrzny, koordynator zadania, nr up. 13/2005
|
Wykonał: Marek Żywicki
Zatwierdził: Piotr Wąsaty
|
Data i podpis: 08.02.2006r.
Data i podpis: 08.02.2006r.
|
STRESZCZENIE
W Urzędzie Miasta Opola obowiązki bezpieczeństwa i higieny pracy powierzone zostały Referatowi Bezpieczeństwa i Higieny Pracy (BHP). Referat zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym wchodzi w skład Wydziału Administracyjno – Gospodarczego (AG) oraz podlega Prezydentowi Miasta. Referatem kieruje kierownik (1 etat), któremu podlega dwóch pracowników (zatrudnionych łącznie na 1,75 etatu).
Zadanie audytowe zostało przeprowadzone poprzez wnikliwe badanie dokumentacji, rozmowy z pracownikami dokumentowane w kwestionariuszu kontroli wewnętrznej oraz testy rzeczywiste. Testy zostały przeprowadzone w obecności przedstawiciela audytowanych. Badanie dotyczące prawidłowości postępowania przy wypadkach przy pracy obejmowało całość spraw z lat 2004 i 2005, a w przypadku pozostałych badań zastosowano metodę próbkowania statystycznego.
Zgodnie zakresem przedmiotowym audytu, zespół audytorów dokonał analizy konstrukcji systemu BHP w Urzędzie. Analiza opierała się na porównaniu organizacji BHP w Urzędzie Miasta z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U.98.21.94 ze zmianami) oraz aktami wykonawczymi, do których odwołuje cytowana ustawa. W wyniku przeprowadzonych analiz i testów, zespół audytorów stwierdził uchybienia, które negatywnie wpływają na ocenę badanego obszaru. Do największych uchybień audytorzy zaliczyli niedostosowanie organizacji systemu BHP w Urzędzie Miasta do obowiązujących przepisów. Referat BHP, stanowiący jednocześnie służbę BHP, wchodzi w skład Wydziału AG. Mimo zapisu w Regulaminie Organizacyjnym o podległości Prezydentowi Miasta, nadzór nad Referatem BHP faktycznie wykonuje Naczelnik AG. Pracownicy pełniący służbę BHP obciążani są innymi zadaniami, co w efekcie może powodować konflikt interesów oraz nie zapewnia o niezależności służby BHP.
Audytorzy zwrócili uwagę na nieskuteczny nadzór w zakresie monitorowania zmian w przepisach, które powinny skutkować aktualizacją organizacji BHP w Urzędzie Miasta. Zmiany, które wprowadzono w organizacji BHP wynikały z realizacji zaleceń stwierdzonych uchybień przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy. Badania wykazały niedoskonałość w nadzorze aktualizowania badań lekarskich. Audytorzy zwrócili uwagę na uchybienia proceduralne w postępowaniu w przypadkach zaistnienia wypadku przy pracy.
I. CEL
Celem niniejszego audytu była ocena realizacji ustawowych obowiązków pracodawcy z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.
II. ZAKRES
Podmiotowy:
audyt został przeprowadzony w Referacie BHP Wydziału AG.
Przedmiotowy:
ustawowe zadania i obowiązki wynikające z Kodeksu pracy.
III. OBIEKTY AUDYTU
1. Analiza organizacji systemu BHP w Urzędzie Miasta;
2. Ocena realizacji wymogów Kodeksu pracy.
3. Analiza i ocena funkcjonowania służby bezpieczeństwa i higieny pracy.
IV. ANALIZA RYZYKA
Zgodnie z zakresem tematycznym przedmiotowego zadania audytowego, zespół audytorów wyodrębnił obszary ryzyka, na podstawie których ustalono wyżej wymienione obiekty audytu. Przyjmując taki zakres ryzyk zespół audytowy zwrócił szczególną uwagę na ryzyka związane z:
- niewydolnością systemu z przyczyn organizacyjnych, skutkującą niezgodnym z przepisami funkcjonowaniem systemu BHP w Urzędzie - OBIEKT 1;
- niewykonywaniem narzuconych ustawą norm i przepisów, szczególnie w zakresie następujących obowiązków:
- profilaktyki w ochronie zdrowia,
- wypadków przy pracy
- przeprowadzania szkoleń – OBIEKT 2;
- brakiem realizacji zadań przypisanych służbie BHP (zgodnie z art.237¹¹ ustawy Kodeks pracy) - OBIEKT 3;
Obiekty audytu |
Jednostka Audyto-wana |
Kategorie ryzyk |
|
Istotność |
Jakość zarządza– nia |
Kontrola wew. |
Czynniki zewn. |
Opera- cyjne |
|
|
0,20 |
0,20 |
0,25 |
0,15 |
0,20 |
|
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
|
Obiekt 1
|
|
2 |
4 |
4 |
2 |
2 |
72,50 % |
|
Obiekt 2
|
|
2 |
3 |
4 |
3 |
2 |
71,25 % |
|
Obiekt 3
|
|
2 |
3 |
3 |
2 |
2 |
61,25% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
W wyniku przeprowadzonej analizy zespół audytorów stwierdził, że najwyższym ryzykiem charakteryzuje się obiekt 1 (72,5%), nieco niższym obiekt 2 (-1,25%), a najniższym obiekt 3 (-11,25%). Analiza wskazuje, że zarówno konstrukcja systemu BHP w Urzędzie (OBIEKT – 1), jak i realizacja ustawowych obowiązków (OBIEKT – 2) posiadają zbliżone wartościowo oceny końcowe ryzyk. Wszystkie badane obiekty uzyskały wysoką punktację w kategorii kontrola wewnętrzna, której skuteczność w audytowanym systemie jest podstawą prawidłowego funkcjonowania. Wysoka punktacja w kategorii ryzyka jakość zarządzania wynika z ustawowego obowiązku zapewnienia przez pracodawcę warunków zgodnych z przepisami BHP. Analizując badany system i dostępne zasoby Referatu Audytu Wewnętrznego, audytorzy postanowili poddać audytowi wszystkie ww. obiekty.
W ramach poszczególnych obiektów audytu zidentyfikowano następujące ryzyka związane z:
1. organizacją BHP w Urzędzie, utrudniającą wykonywanie ustawowych zadań;
2. brakiem lub niezgodnym z przepisami wykonywaniem norm i przepisów Kodeksu pracy;
3. nierealizowaniem ogółu zadań przypisanych służbie bezpieczeństwa i higieny pracy.
METODYKA
1. testy przeglądowe – identyfikacja zasad funkcjonowania badanego systemu i jego podsystemów oraz potwierdzenie istnienia (lub nie) kontroli poprzez użycie niżej wymienionych technik:
- zapoznanie się z dokumentami służbowymi,
- samoocenę poprzez zastosowanie kwestionariuszy samooceny,
- uzyskiwania wyjaśnień od pracowników audytowanej jednostki, dokumentowane w kwestionariuszach kontroli wewnętrznej,
- obserwację wykonywanych działań,
2. testy zgodności – analiza wszystkich zidentyfikowanych procedur w celu oceny stopnia i zakresu ich stosowania poprzez użycie niżej wymienionych technik:
- porównanie określonych zbiorów danych z kryteriami ustalonymi przez audytorów (na podstawie przepisów prawa);
- sprawdzenie rzetelności informacji oraz jej porównanie z informacją zewnętrzną;
- testy rzeczywiste wydajności (efektywności).
VI.TERMIN
Zadanie audytowe przeprowadzono w okresie od 4.01. - 19.01.2006r.
VII. KRYTERIA OGÓLNE
Zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (BHP) zostały określone w ustawie z dnia 27 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U.98.21.94 ze zmianami). Szczegółowo zostały one opisane w dziale X cytowanej ustawy. Dla potrzeb przedmiotowego audytu za kryteria przyjęto przepisy określone w następujących rozdziałach ustawy:
a) rozdział I - podstawowe obowiązki pracodawcy (art.207 – 209),
b) rozdział II – prawa i obowiązki pracownika (art. 210 – 212),
c) rozdział VI – profilaktyczna ochrona zdrowia (art. 226 – 233),
d) rozdział VII – wypadki przy pracy i choroby zawodowe (art. 234 – 2371),
e) rozdział VIII – szkolenie (art. 2372 – 2375),
f) rozdział X – służba bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 23711),
g) rozdział XI – konsultacje w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz komisja bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 23711A – 23713a).
Z uwagi na to, że ustawa Kodeks pracy odwołuje się do przepisów wykonawczych, zespół audytorów przyjął do kryteriów zadania audytowego następujące przepisy:
- rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.03.169.1650);
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.97.109.704, ze zmianami);
- rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.04.180.1860);
- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 1998r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposobu ich dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (Dz.U.98.115.744);
- rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktyki opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U.96.69.332).
W toku audytu zespół audytorów za kryterium w przedmiotowym audycie uznał także regulacje Regulaminu Organizacyjnego dotyczące Referatu BHP.
VIII. USTALENIA
1. Obiekt 1
Analiza organizacji systemu BHP w Urzędzie Miasta;
1.1. Kryteria szczegółowe
1.1.1. Zasady organizacji bezpieczeństwa i higieny pracy zostały określone w ustawie Kodeks pracy. W Dziale X – bezpieczeństwo i higiena pracy – pracodawcy powierzono odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy.
Pracodawcą, w myśl przepisów cytowanej ustawy, jest każda jednostka organizacyjna, zatrudniająca pracowników (art. 3). Zgodnie z art. 207, pracodawca obowiązany w szczególności:
i. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy,
ii. zapewniać przestrzeganie w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, wydawać polecenia usunięcia uchybień w tym zakresie oraz kontrolować wykonanie tych poleceń,
iii. zapewniać wykonanie nakazów, wystąpień, decyzji i zarządzeń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy.
1.1.2. W art. 210 i 211 ustawodawca określił prawa i obowiązki pracowników. Pracownik ma prawo powstrzymać się od pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia,
w sytuacjach gdy warunki pracy nie odpowiadają przepisom BHP i stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia. Obowiązkiem każdego pracownika jest przestrzegania zasad i przepisów BHP. Pracownik został zobowiązany przez ustawodawcę:
- znać przepisy i zasady bezpieczeństwa i higieny pracy, brać udział w szkoleniu i instruktażu z tego zakresu oraz poddawać się wymaganym egzaminom sprawdzającym,
- wykonywać pracę w sposób zgodny z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz stosować się do wydawanych w tym zakresie poleceń i wskazówek przełożonych,
- dbać o należyty stan maszyn, urządzeń, narzędzi i sprzętu oraz o porządek i ład w miejscu pracy,
- stosować środki ochrony zbiorowej, a także używać przydzielonych środków ochrony indywidualnej oraz odzieży i obuwia roboczego, zgodnie z ich przeznaczeniem,
- poddawać się wstępnym, okresowym i kontrolnym oraz innym zaleconym badaniom lekarskim i stosować się do wskazań lekarskich,
- niezwłocznie zawiadomić przełożonego o zauważonym w zakładzie pracy wypadku albo zagrożeniu życia lub zdrowia ludzkiego oraz ostrzec współpracowników, a także inne osoby znajdujące się w rejonie zagrożenia, o grożącym im niebezpieczeństwie,
- współdziałać z pracodawcą i przełożonymi w wypełnianiu obowiązków dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy.
1.2.3. Zgodnie z art. 212 osobę kierującą pracownikami zobowiązano do:
- organizowania stanowiska pracy zgodnie z przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy,
- dbania o sprawność środków ochrony indywidualnej oraz ich stosowanie zgodnie z przeznaczeniem,
- organizowania, przygotowywania i prowadzenia prac, uwzględniając zabezpieczenie pracowników przed wypadkami przy pracy, chorobami zawodowymi i innymi chorobami związanymi z warunkami środowiska pracy,
- dbania o bezpieczny i higieniczny stan pomieszczeń pracy i wyposażenia technicznego, a także o sprawność środków ochrony zbiorowej i ich stosowanie zgodnie z przeznaczeniem,
- egzekwowania przestrzegania przez pracowników przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,
- zapewniania wykonania zaleceń lekarza sprawującego opiekę zdrowotną nad pracownikami.
W celu wypełniania ww. obowiązków pracodawcy, pracowników i kierujących pracownikami, ustawodawca określił zasady postępowania, kolejno w następujących rozdziałach Kodeksu pracy w zakresie: profilaktyki w ochronie zdrowia (rozdział VI, art. 226 – 233), zasad postępowania w przypadku zaistnienia wypadku przy pracy i choroby zawodowej (rozdział VII, art. 234 – 2371), wymaganych szkoleń z zakresu BHP (rozdział VIII, art. 2372 – 23710).
W zakresie wymienionych rozdziałów zobowiązano Radę Ministrów oraz właściwe ministerstwa do wydania aktów wykonawczych.
Zgodnie z art. 237 11 pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracownik służby BHP oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań tej służby, nie mogą ponosić jakichkolwiek niekorzystnych dla nich następstw z powodu wykonywania zadań i uprawnień służby BHP. Szczegółowy zakres działania, uprawnienia, organizację i liczebność i podporządkowanie służby BHP określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.97.109.704). Służbę BHP stanowią wyodrębnione komórki organizacyjne, jedno- lub wieloosobowe (§ 1 ust.1). Pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników tworzy wieloosobową lub jednoosobową komórkę albo zatrudnia w tej komórce pracownika służby BHP w niepełnym wymiarze czasu pracy (§ 1 ust.3). Służba BHP podlega bezpośrednio pracodawcy. U pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba BHP podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy (§ 1 ust. 4).
Służba BHP nie może być obciążana innymi zadaniami niż wyżej wymienionymi, z wyjątkiem pracowników zatrudnionych także przy innej pracy. Organizacja i rozkład czasu pracy pracownika służby BHP (i pracownika służby, któremu powierzono inne obowiązki) powinny zapewniać pełną realizację zadań (§ 2 ust. 2 i 3). Zakres uprawnień służby został określony w § 3 rozporządzenia.
Pracodawca zatrudniający powyżej 250 pracowników, zgodnie z art.23712 Kodeksu pracy powołuje komisję bezpieczeństwa i higieny pracy, jako swój organ doradczy i opiniodawczy. W skład komisji BHP wchodzą w równej liczbie przedstawiciele pracodawcy, w tym pracownicy służby BHP i lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikami, oraz przedstawiciele pracowników, w tym społeczny inspektor pracy ( o ile został powołany). Przewodniczącym komisji BHP jest pracodawca lub osoba przez niego upoważniona, a wiceprzewodniczącym - społeczny inspektor pracy lub przedstawiciel pracowników. Zadaniem komisji BHP jest dokonywanie przeglądu warunków pracy, okresowej oceny stanu bezpieczeństwa i higieny pracy, opiniowanie podejmowanych przez pracodawcę środków zapobiegających wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym, formułowanie wniosków dotyczących poprawy warunków pracy oraz współdziałanie z pracodawcą w realizacji jego obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. (art. 23713 § 1). Posiedzenia komisji BHP odbywają się w godzinach pracy, nie rzadziej niż raz na kwartał. Za czas nieprzepracowany w związku z udziałem w posiedzeniach komisji BHP pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia (§ 2). Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miasta Opola zadania BHP zostały przypisane Referatowi Bezpieczeństwa i Higieny Pracy.
1.2. Ustalenie stanu faktycznego
1.2.1. Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Referat Bezpieczeństwa i Higieny Pracy wchodzi w skład Wydziału Administracyjno – Gospodarczego. Do zadań Referatu należy:
a) prowadzenie spraw bezpieczeństwa i higieny pracy i przeciwpożarowych, w tym także w wytypowanych miejskich jednostkach organizacyjnych;
b) sporządzanie corocznej analizy stanu bezpieczeństwa i higieny pracy;
c) prowadzenie szkoleń w zakresie BHP;
d) prowadzenie spraw związanych z obuwiem i odzieżą roboczą oraz środkami ochrony indywidualnej i zbiorowej.
W § 52 ust. 2a) określono, że Referat BHP, wchodzący w skład Wydziału AG, podlega bezpośrednio Prezydentowi. W Referacie BHP pracuje obecnie 3 pracowników (2 pełne etaty oraz jeden niepełny – 0,75%). Podział zadań oraz organizację pracy Wydziału AG (w tym i Referatu BHP) określił Naczelnik AG w zarządzeniu wewnętrznym nr I/2003 z dnia 22 kwietnia 2003r. (aa: 12-16/6/B/5). W § 4 cytowanego zarządzenia, Referatowi BHP naczelnik Wydziału AG przypisał następujące zadania:
a) prowadzenie spraw BHP i p.poż. w Urzędzie oraz w wytypowanych jednostkach organizacyjnych;
b) przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad BHP;
c) bieżące informowanie pracodawcy o stwierdzonych zagrożeniach zawodowych wraz z wnioskami co do usunięcia tych zagrożeń;
d) sporządzanie i przedstawianie co najmniej raz w roku analiz stanu BHP;
e) udział w przekazywaniu do użytkowania nowo budowanych lub przebudowywanych obiektów budowlanych, w których przewiduje się pomieszczenia pracy;
f) udział w opracowywaniu zakładowych układów zbiorowej pracy, wewnętrznych zarządzeń regulaminów i instrukcji dotyczących BHP;
g) udział w ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy;
h) prowadzenie rejestrów, kompletowanie i przechowywanie dokumentów dotyczących wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz przechowywanie wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy;
i) doradztwo w zakresie przepisów oraz zasad BHP;
j) udział w dokonywaniu oceny ryzyka zawodowego;
k) współpraca z właściwymi komórkami organizacyjnymi w zakresie organizowania i zapewnienia odpowiedniego poziomu szkoleń w dziedzinie BHP;
l) współdziałanie ze społeczną inspekcją pracy oraz zakładowymi organizacjami zawodowymi;
m) uczestniczenie w pracach komisji BHP;
n) prowadzenie spraw związanych z odzieżą i obuwiem roboczym oraz środkami ochrony indywidualnej i zbiorowej.
Zgodnie z § 5, Naczelnik Wydziału AG nadzoruje pracę referatów, w tym i Referatu BHP.
Zgodnie z informacją Naczelnika AG przedstawioną w KKW, szczegółowy podział obowiązków pracowników Referatu BHP został unormowany w indywidualnych zakresach czynności (aa: 37-38/6/B/5).
1.2.2. Od dnia 1.03.2004r. Referat BHP został podporządkowany Prezydentowi Miasta (zarządzenie nr OR.I.-0152/10/2004 z dnia 27 lutego 2004r. Prezydenta Miasta Opola). Zmiana była efektem wystąpienia Państwowej Inspekcji Pracy (PIP) z dnia 7.08.2003r. (pismo nr 11025/K028/Ws01/2003, aa: 67-69/6/B/5). W punkcie 6 cytowanego wystąpienia inspektor PIP zalecił właściwe podporządkowanie organizacyjne służby BHP. W czasie kontroli PIP stwierdzono, że służba BHP jest organizacyjnie podporządkowana naczelnikowi Wydziału AG. Sytuacja taka była niezgodna z § 1.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U.97.109.704), który określa podporządkowanie tej służby bezpośrednio pracodawcy. W dniu 24.06.2005r. pracownikom Referatu BHP zostały zmienione warunki umowy o pracę (aa: 27-29/6/B/6), które miały na celu dostosowanie zajmowanych stanowisk pracy do przepisów cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. (stanowiska jakie zajmowali dotychczas pracownicy Referatu nie pokrywały się ze stanowiskami określonymi w tym przepisie). W wyniku zmiany pracownicy uzyskali